开放大学建设：理念先导、路径选择与体制创新
叶文华
(福建广播电视大学，福建福州，350003）
摘要：建设开放大学，核心问题是建设什么样的开放大学和如何建设开放大学，关键问题是做好开放大学的顶层设计。本文从理念先导、路径选择和体制创新三个方面入手，探讨如何建设开放大学问题。提出要树立以人为本、开放共享、整合创新、强化特色、服务社会的理念；要依托电大系统，整合教育资源，完善定位功能，加强内涵建设；要依法制定开放大学章程，落实办学自主权，建立现代大学制度，科学架构体系，创新开放大学体制机制。
关键词：开放大学；理念；路径；体制
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“办好开放大学”后，引起了政府和社会各方面的广泛关注。2010年10月《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》把北京、上海、江苏、广东、云南等5省市和中央电大等六家单位探索开放大学建设模式列入国家教育体制改革专项试点，其中上海开放大学已于2010年7月正式挂牌成立。从目前已经发布的22个省市中长期教育改革和发展规划纲要来看，共有19个省市提出要建设区域开放大学。为什么要建设开放大学，开放大学是一所什么样的大学、如何建设开放大学等问题，也引起了有关领导、教育行政主管部门和许多专家、学者，尤其是电大教育工作者的热烈讨论。建设开放大学，核心问题是建设什么样的开放大学、如何建设开放大学，关键问题是做好开放大学的顶层设计。本文从理念先导、路径选择和体制创新三个方面阐述如何建设开放大学。
一、理念先导
办学理念是一所大学发展方向和目标的指导原则，是大学管理者在办什么样的大学、怎样办好这所大学等基本问题上的价值判断。办学理念是先导，有什么样的办学理念，就有什么样的办学实践。办学理念反映一定经济社会发展的需要，受到一定经济社会发展的制约，具有鲜明的历史特征与时代特征。
开放大学的办学理念，既要适应工业化时代传统高等教育向知识经济时代现代高等教育的转变，也要适应国际高等教育改革开放创新的趋势，更要适应终身教育体系构建和学习型社会建设的需要。从本质上讲，开放大学是利用现代信息技术整合教育资源为一切学习者提供机会和条件的新型大学，这也是开放大学与传统大学明显区别的主要特征。做好开放大学的顶层设计，首先要立足于理念创新，用先进的理念来引领开放大学的建设。
（一）树立以人为本的理念。开放大学的根本使命是服务全民学习、终身学习，以满足社会成员日益增长并不断变化的终身学习需求为出发点和落脚点。为此，必须坚持以人为本，为了一切学习者，一切为了学习者，真正做到以学习者为中心，根据学习者的需求来组织开展办学服务工作，为不同教育水平、不同年龄、不同职业、不同身份的社会成员提供多样化、个性化的学习机会与途径，进而促进教育公平，为实现“人人皆学、处处可学、时时能学”和“学有所教、学有所成、学有所用”的目标提供强有力的支撑。
（二）树立开放共享的理念。开放与共享是国际高等教育改革发展的潮流。英国开放大学的成功，美国哈佛大学等国际名校开放本校课程，其核心理念就是“开放”。为此，作为以“开放”命名的开放大学，更应该把“开放”作为核心理念，实现教育理念、教育对象、学习资源与学习过程的开放。教育理念开放，是指树立开放、灵活、包容的观念，以更加开拓的思维、更加开阔的视野，创新服务全民终身学习的人才培养模式；教育对象开放，则是敞开大门，不仅为所有学习者提供学习机会，而且还要为各种组织、团体的学习提供服务；学习资源开放，其重点是聚合和优化配置教育资源，促进优质教育资源的开放共享；学习过程开放，主要是探索建设有别于传统学校教育和课堂教学的教学与支持服务体系，学习者可以根据自身情况自主安排学习。
（三）树立整合创新理念。建设开放大学不仅涉及到电大本身，而且涉及到继续教育乃至终身教育领域的资源整合与体制机制创新。为此，必须树立整合创新理念，消除制约开放大学建设的思想观念、体制机制以及利益格局的障碍，通过整合与创新，建立和完善全民终身学习的办学系统和公共服务平台，解决当前全民终身学习服务体系不完善、平台网络不健全问题；形成更加开放、有效集成、充分利用的教育资源共建共享机制，解决公共教育资源、优质资源不足和行业系统分割、资源重复建设等主要问题。
（四）树立强化特色理念。特色是开放大学建设和发展的基石。开放大学作为一所没有围墙、办学网络覆盖全国城乡的远程开放新型大学，主要特色是通过现代信息技术开展以继续教育为重点的终身教育。我国开放大学要立于高校之林，必须强化自己的办学特色和优势。比如，更加“开放”，健全宽进严出的学习制度，调动社会成员参加学习的积极性；更加“融通”，搭建各类教育互联互通的“立交桥”；更加“便捷”，搭建基于最先进信息技术、可随时随地学习的平台；更加“多元”，开展多元化、多层次、多类型的办学和服务，满足不同学习人群的学习需求；更加“强健”，学科建设力求出精品而不贪多求全等。
（五）树立服务社会理念。建设开放大学是完善终身教育体系、建设学习型社会的重要举措，这就决定了开放大学不仅要培养人才，更要服务社会，把服务社会作为自己的重要责任和价值追求。为此，开放大学要更加紧密地融入社会，为建设学习型社会、和谐社会和发展民生服务；要积极走向机关、企业、社区、军营、农村以及边远地区等社会各个领域，为广大社会成员终身学习和学习型组织建设服务，努力建设成为终身教育体系和学习型社会的重要平台和载体。
二、路径选择
开放大学的总体目标是建设成为全民学习、终身学习的学习型社会的重要支柱，灵活开放的终身教育体系的有效载体。要实现2020年建成一流的开放大学，需要选好开放大学建设的途径。
（一）依托电大系统。从目前来看，依托电大建设开放大学已经成为共识，没有异议。国家开放大学建设的任务已经由中央电大承担；已经颁布中长期教育改革和发展规划纲要提出建设开放大学的省市，也都明确提出依托电大。事实上，我国电大本身就是学习借鉴英国开放大学的成功经验成立的，多年来也一直朝着建设开放大学的目标而努力。经过30多年来的发展，我国电大已经具备了国外开放大学所具有的主要特点：宽进严出的开放性办学模式，依托现代信息技术开展远程教学，网上互动的开放性教学模式，满足学员个性化需要的开放性支持服务模式，整合利用社会教育资源开放办学，覆盖城乡的教学网络系统等。应该说，电大已经属于开放大学，目前要解决的是“实至名归”问题，以及在建设全民终身学习的学习型社会环境下“升级转型”问题。“升级”主要是解决电大长期以来存在的法规不健全、办学自主权缺失等问题，为电大的建设和发展提供必要的环境和保障，以增强办学服务功能。 “转型”主要是解决电大从过去的学历教育为主向为全民终身学习服务的转变问题。建校以来，我国电大开展补偿教育、开放教育，已经培养高等学历人才700多万，为促进中国高等教育大众化作出巨大贡献。今后，开放大学要着眼于服务终身教育体系构建和学习型社会建设，不仅开展学历教育，还要大力发展非学历教育和社会公共服务，满足社会成员多样化的学习需求。
（二）整合教育资源。开放大学要实现其定位功能，完成办学服务任务，必须在电大的基础上，整合相关教育资源，使开放大学具备完成任务的条件和能力。从服务全民终身学习的要求出发，开放大学在横向上应整合高等教育、继续教育及相关教育机构资源，通过与国内外高校的合作，整合利用有关高校优势学科、专业、课程和师资，开展高质量的、开放式的高等教育；同时，整合利用自考系统、教育电视台、电教馆等相关功能，解决开放大学自主开设专业、资源建设、传输渠道等问题。在纵向上，应整合职教中心、中职学校、教师进修学校、社区教育机构(社区大学、社区学院)，建设当地终身教育学习中心和开放大学基层机构。当前，谁来整合资源，是开放大学组建的难点也是重点。从权限的角度看，政府是开放大学的举办者，又是各类资源的管理者，只有政府有整合资源的权限。为此，应当成立由政府分管领导担任组长，有关政府部门和资源管理使用部门参与的开放大学建设领导小组来实现资源的整合。资源整合关系相关部门的利益，各方必须站在构建终身教育体系和建设学习型社会的高度，抛开部门利益才能顺利实现。资源整合的方式主要有两种：一是“合并”，由政府直接进行资源重组，将相关教育机构合并，或将教育部门的相关资源划转给开放大学，相关资源由开放大学所有；二是“合作”，通过政府协调或市场机制，联合有关高校、企业、行业和其它社会力量共同开展办学服务，相关资源为开放大学所用。
（三）完善定位功能。定位功能是建设开放大学的重要战略问题，决定了建设什么样的开放大学，怎样建设开放大学。决定开放大学定位功能的主要因素是基于社会需求的政府决策。为了确保开放大学建设过程中始终保持思路清晰、措施得当，在考虑顶层设计时，就必须明确开放大学的定位功能。从我国经济社会发展和人民群众对教育的需要出发，我国开放大学应是集学历继续教育和非学历继续教育以及公共服务为一体，满足社会成员多样化终身学习需求的现代开放大学。开放大学的具体内涵可以用“大学+平台+体系”来概括：一是“大学”，开放大学首先是一所大学，一所面向社会成员，综合运用现代信息技术，提供大容量资源、运作机制灵活、实施开放式教育、满足社会成员多样化终身学习需求的开放性大学。开放大学应当具备大学的三项基本功能：人才培养、科学研究和社会服务。二是“平台”，开放大学要成为满足全民学习需求的终身学习网络和服务的平台。开放大学在做好自身学历继续教育和非学历继续教育的同时，要积极拓展社会公共服务职能，搭建一个技术先进、功能强大、适应千万级以上用户访问使用的网络大平台，一个在互联网上运行、海量的数字化学习资源中心，作为全民终身学习的网络和服务平台，向社会教育机构和广大社会成员开放。三是“体系”，开放大学还应成为各类学习成果互认转化评价的认证体系。通过建设一座实现各级各类教育“纵向衔接、横向沟通”的终身学习“立交桥”，对学分进行认定、积累与转换，实现各级各类教育的相互衔接、沟通、开放，形成课程超市和学分银行，服务全民终身学习活动。
（四）加强内涵建设。开放大学作为新型大学，必须按照大学的标准加强内涵建设，要有与办学任务相适应的学科、师资、教学实验设施、基本设施等条件，具备较强的教学、科学研究力量，较高的教学、科学研究水平，要有自己的“大师”。同时，开放大学又是远程教育大学，与普通高校不同，不能简单地用普通高校的标准来衡量开放大学，必须形成开放大学的内涵建设标准和特色。开放大学的内涵建设要着力处理好几个问题：一是要打造品牌学科，开放大学的办学基础应是整合和利用各方面资源，学科建设不可能做到“大而全”、“综合型”，而应集中力量建设重点学科，达到举办本科或研究生层次办学条件，为取得办学自主权打好基础。二是要加强教师队伍建设。按照开放和远程教育教学规律，加强教师引进和培养，聘请各行各业的一流专家、学者来从事教学、课件开发等工作，建设一支业务精湛、结构合理、专兼结合、特色鲜明的教师队伍。三是要深化人才培养模式改革。以学习者为中心，以职业能力培养为核心，以提升教学质量为目标，进一步深化教育教学改革，完善学习服务支持体系，构建适合成人、在职学习特点的教学模式和管理模式。四是要加强开放大学文化建设。大学文化是办好大学重要的精神资源和无形资产，是一所大学赖以生存发展的根基，是构成大学办学实力和核心竞争力的重要组成部分。开放大学要构建与普通高校不同的成才观、发展观，形成远程开放教育特色鲜明的开放大学价值体系、文化体系，增强学习者对开放大学的认同感、归属感，提升开放大学的软实力和社会美誉度。
三、体制创新
体制创新是开放大学建设的动力和保障。开放大学建设能否实现预期目标，成为终身教育体制机制改革创新的突破口，成为学习型社会的重要支柱和有效载体，关键在于体制创新。只有通过体制创新，才能解决电大长期存在的一些体制机制问题，才能适应终身教育发展和学习型社会建设的需要。
（一）制度创新
1.依法制订开放大学章程。大学章程是大学的宪章，是大学依法办学、管理学校、维护自身权益的保障。我国电大办学30多年存在的诸多问题长期难以解决，一个重要原因就是缺少法律法规的保障。当前，我国大学章程建设迎来有利环境，《高等教育法》明确规定，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出的十个改革试点，其中之一是现代大学制度改革试点，在“完善中国特色现代大学制度”部分明确提到“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。为此，国家和省域开放大学要抓住时机，争取依法出台开放大学章程，解决好“立法问题”，在法律的保障和约束下实现开放大学健康发展。在制订开放大学章程过程中，不仅要明确学校内部关系问题，还应清晰界定学校与政府、社会等方面的外部关系。章程的内容应包括开放大学的性质、地位和功能，规定办学要素的标准和相应的学位授予权；确定开放大学的组织构架和治理结构，明确国家开放大学与地方开放大学的关系，以及各级政府在建设、发展开放大学中的责任等。
2.落实办学自主权。办学自主权是一所大学的核心要素。我国电大办学30多年已培养700多万高等学历人才，但是办学自主权一直存在“限高”与“残缺”问题，至今为止还没有本科学历教育与学士学位授予资格。办学自主权的缺失，成为制约电大更好地发挥办学功能的主要因素。在建设开放大学的过程中，应积极争取教育主管部门的支持，落实《高等教育法》规定的大学“自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费”等六项办学自主权，让开放大学实至名归。同时，国家开放大学和省域开放大学都应该具有本科教育、研究生教育办学自主权和相应的学位授予权。我国幅员辽阔，人口众多，且各地经济与社会发展差异巨大，发展继续教育、构建终身教育体系、建设学习型社会的重点和重心都在省市一级，开放大学办学服务的基础和依托也在省市一级。为此，必须根据省域开放大学办学能力，赋予其本科乃至研究生层次的办学权和学位授予权。
3.建立现代大学制度。开放大学应实行“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度，依照《教育法》、《高等教育法》等法律法规和学校章程独立自主开展办学管理和服务。坚持和完善党委领导下的校长负责制，建立健全“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的现代开放大学治理结构。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展以及学校管理中的作用。发挥教职工代表大会和学生代表大会作用，拓宽师生参与学校民主决策、民主管理、民主监督的渠道。完善政府支持与社会合作制度，建立开放大学校务委员会或理事会，健全政府与社会支持和监督学校发展的长效机制，扩大学校发展的社会参与度，创新学校、行业、企业密切合作与共建的有效模式。
（二）体制机制创新
1.科学架构开放大学体系。我国开放大学体系架构，目前有建设一所开放大学和“1+N”所两种观点。建设一所开放大学，即建设国家开放大学，各省市成立国家开放大学地方学院；建设“1+N”所开放大学，即不仅成立国家开放大学，同时还成立各省域开放大学，国家开放大学和省域开放大学组成一个分工合作的系统。开放大学体系架构的核心问题，是处理好国家开放大学与省域开放大学的关系。在我国开放大学系统中，国家开放大学是龙头，是全国开放大学建设指导中心、教学资源中心，指导省域开放大学建设，组织省域开放大学共同实施人才培养、开展公共服务、整合教育资源，组织协调开展人才培养检查评估，建设面向全国的教学和支持服务网络平台，建设国家“学分银行”。省域开放大学作为独立设置的高等学校，由省级人民政府举办和管理，既保持其独立性，又按照“自愿、平等、合作、共赢”的原则参与国家开放大学建设，作为国家开放大学的地方学院，充分利用国家开放大学的资源、政策、项目等优势，适应区域经济发展的需要，开展国家开放大学组织的教育服务工作。国家开放大学和省域开放大学共同构成中国特色的开放大学体系，形成“平等参与，责任共担，利益共享，合作共赢”的开放大学运行机制，成为全民终身学习的服务平台，终身教育体系的重要支撑。
2.创新开放大学运行机制。开放大学的运行机制直接关系办学服务成效。目前国外开放大学运行机制有两种模式，即英国模式和印度模式。英国开放大学系统由学校总部和地区学习中心构成，学校总部垂直指导和管理地区学习中心，组织结构由中心向外部辐射，称为海星结构（或称环形结构）。海星结构利于管理，执行力度大，权力集中，但是不利于大规模的管理。印度开放大学系统由国立开放大学和11所邦立开放大学组成，国立和各邦立大学均有办学与管理自主权，其中国立开放大学作为指导中心，制定远程教育标准、统筹资源和协调各邦立开放大学的关系。印度模式的组织结构称为树状结构，特点是权利下放，有利于大规模运作，但层级多容易导致管理信息衰减，影响管理效率。显然，英国模式和印度模式各有优点，但也各有不足。我国开放大学是一个多层级的系统，既有系统内各级单位的纵向协调问题，又有系统外横向合作问题，这就决定我国开放大学不能简单采用海星结构或树状结构，而必须创新运行机制，融合二者优点，并向矩阵式结构发展。矩阵式结构既要求全国开放大学系统按照各自分工和不同职能，共同参与办学体系内的招生、教学、管理、资源建设、支持服务、科学研究以及改革发展中重大问题的研究决策，同时强调以项目为中心，以任务为目标，以协议为纽带，围绕办学服务整合各类教育资源，由系统内的国家开放大学、省域开放大学及其基层组织和系统外的高校、社会教育机构、行业、企业等单位形成合作联盟，引进市场机制，实施项目管理，开发成人高等教育、继续教育、职业教育资源，推进学习型组织建设和社区教育，为全民终身学习提供服务。
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作者简介：叶文华，福建广播电视大学校长。(ywh@fjrtvu.edu.cn)
